Epizoda 3.
Clintonova administracija i Bosna: Problem iz pakla

Tokom predizborne kampanje 1992., tada guverner Bill Clinton, tvrdio je kako su široka kampanja etničkog čišćenja u Bosni i zločini protiv čovječnosti o kojima je stizalo sve više svjedočanstva, neprihvatljivi za Evropu na kraju 20-og stoljeća. Zločini kakvi nisu viđeni od Drugoga svjetskoga rata ne mogu se tolerirati u posthladnoratovskoj Evropi, tvrdio je kandidat Clinton i objavio kako bi on vojnom intervencijom spriječio nastavak sukoba. Međutim, kada je postao predsjednik, Bill Clinton je vrlo brzo shvatio da bi intervencija u ovom slučaju neizostavno nalagala upotrebu američkih kopnenih snaga. Ako ni zbog čega drugog, onda zbog toga što su to tražili američki saveznici u NATO-u čiji su vojnici već bili raspoređeni u Bosni, u sastavu mirovnih snaga Ujedinjenih naroda, kaže Ivo Daalder, voditelj Odjela za Evropu u Clintonovom Vijeću za nacionalnu sigurnost:

William J. Clinton"Predsjednik se suočio s jednostavnim izborom: ili se upustiti u ratni sukob, moguće i većih razmjera, uz američke vojnike na terenu i uz moguće žrtve; ili posvetiti pažnju onome zbog čega je bio izabran za predsjednika - obnovi američke ekonomije. Odlučio je, barem privremeno, da američke kopnene snage neće biti poslane u Bosnu, osim u slučaju da sudjeluju u provedbi mirovnog sporazuma, na koji su prethodno pristale sve zaraćene strane. Kao posljedica te odluke u iduće dvije godine politika administracije predsjednika Clintona prema Bosni, osim u retorici, ostala je vrlo slična onoj administracije predsjednika Busha. To je u osnovi značilo da se, ako je neophodno, Evropljanima prepusti da u Bosni interveniraju i ginu, a da Sjedinjene Države ostanu po strani, riječima se obavežu na odlučniju ulogu, a da zapravo ne čine ništa."

Početni napori Clintonove administracije da formulira politiku koja bi mogla zaustaviti nasilje u Bosni, bili su blokirani iz jednostavnog razloga - nije se moglo naći dobro rješenje, kaže Anthony Lake, savjetnik predsjednika Clintona za nacionalnu sigurnost:

Anthony Lake "Nema sumnje da nam je prvog trenutka kada smo kročili u Bijelu kuću bilo jasno da je rješenje bosanskoga rata najteži i možda najvažniji problem koji stoji pred administracijom. Bosna je postala glavna preokupacija američke vanjske politike i njezina najveća frustracija. Mislim da sam se već tokom prvog ili drugog vikenda u Bijeloj kući zatvorio u svoj ured kako mi nitko ne bi smetao i tražio da mi se donesu sve studije što ih je o Bosni napravila prethodna admnistracija. Vjerovao sam da je vrlo važno upoznati se s činjenicama i procjenama pripremljenim ranije. Skoro tri dana proveo sam čitajući obimnu dokumentaciju i tražeći nešto što su naši prethodnici možda previdjeli, nešto bi moglo osigurati brz i jednostavan završetak rata. Ništa nisam našao!"

Čelni ljudi administracije nekoliko su sedmica raspravljali o tome što učiniti u vezi sa Bosnom i kako nastupiti aktivnije i odlučnije. Sastanci su bili dugi i iscrpljujući. Jedan ih je sudionik nazvao "grupnom terapijom" ljudi frustriranih onim što se događalo u Bosni. Svima je bilo jasno da se u toj fazi rata, početkom 1993., u BiH ne mogu poslati američke kopnene snage. Čak ni najveći "bosanski jastrebovi" u Kongresu nisu tada bili za slanje američke vojske u Bosnu, kaže Anthony Lake:

"Činilo nam se da je za postizanje ograničenog cilja moguće iskoristiti naše zračne snage. Vjerovali smo da upotrebu te sile ne treba ograničiti samo na rješavanje akutnih kriza u Bosni, najčešće na zaštitu civila, nego je staviti u funkciju naših diplomatskih napora. Tako smo u proljeće 1993. formulirali politiku koja je, u osnovi, predviđala ukidanje embarga na uvoz oružja za BiH i pokretanje zračnih udara koji bi trebali zaštititi civilno stanovnisštvo na područjima pod kontrolom bosanskohercegovačke vlade dok njezina vojska ne dobije oružje i dok ne bude sposobna njime se braniti. Ta politika nazvana "lift and strike" bila je u skladu s predsjednikovim predizborim objavama o Bosni i njom smo pokušali ukloniti glavni problem naše bosanske politike - pitanje embarga. Bilo nam je jasno, i predsjednik je posebno na tome inzistirao, da uvođenje zabrane na izvoz oružja za BiH nije popravilo stanje, nego da ga je, zapravo, učinilo gorim jer je uskratilo Bosancima mogućnost da se sami brane. No, da smo odlučili samo podići embargo, Srbima bi se dao više nego dobar povod za nove napade. Zato smo htjeli istovremeno ukinuti zabranu na isporuke oružja i upotrijebiti zračnu silu za odvraćanje mogućih srpskih napada, sve dok vlada u Sarajevu ne ojača vlastite snage i uspostavi vojnu ravnotežu. Pokušali smo pridobiti evropske saveznike za ovu ideju, ali nismo uspjeli. Nisu htjeli ni čuti za takvu mogućnost."

Evropske vlade su bile zabrinute da bi jednostrana američka akcija u Bosni mogla dovesti u opasnost živote njihovih vojnika, raspoređenih u misiji Ujedinjenih naroda. Sve dok Amerikanci ne budu u Bosni dijelili isti rizik s Evropljanima, o prijedlogu iz Washingtona nije moglo biti rasprave, kaže Ivo Daalder:

Ivo Daalder"Glavni razlog zbog kojega je politika lift and strike propala, nije bila samo užasno loše izvedena diplomatska misija državnog tajnika Warrena Christophera – koji je otišao u Evropu potražiti ‘mišljenje’ saveznika, umjesto da im kaže da Amerika stoji iza te politike i da će je provesti bez obzira na to šta oni o njoj misle. Njegova je misija potpuno odudarala od tradicionalnog američkog nastupa u takvim prilikama, no i da nije, ne vjerujem da bi Evropljani, u maju 1993., bili spremni prihvatiti lift & strike. Glavni razlog leži u činjenici da evropski saveznici nisu mogli prihvatiti politiku koja bi nalagala da njihove snage i dalje ostanu na terenu u Bosni u vrijeme kada se podiže embargo na uvoz oružja u BiH i izvode zračni udari na srpske položaje. Evropljani su takvu postavku vidjeli kao dodatno podstrekavanje rata u čijem bi se središtu našli njihovi vojnici raspoređeni u sastavu UNPROFOR-a. Dakle, sve dok se nije mogao naći način da se snage Ujedinjenih naroda izmjeste iz Bosne prije ukidanja embarga i početka zračnih udara, Evropljani su bili protiv te politike. Dijelom i zato što bi u takvoj operaciji stradanju bili izloženi njihovi vojnici, a ne Amerikanci koji nisu imali svoje snage u Bosni. Dakle, politiku lift & strike od početka je bilo gotovo nemoguće prodati. Sve dok Sjedinjene Države nisu bile spremne podijeliti isti rizik s Evropljanima koji su imali snage na terenu, nijedna evropska vlada nije mogla prihvatiti politiku koja bi u praksi izložila njezine trupe dodatnoj opasnosti."

Prva konkretna strategija Clintonove administracije za okončanje bosanskoga rata bila je blokirana još u začetku. Odnos Evropljana bio je frustrirajući, dok su održanje savezništva i zdrav razum nalagali da se on uvaži, kaže Tony Lake:

"Morali smo uvažiti stav Evropljana. Da je naša vojska bila raspoređena u nekoj zemlji i da su naši saveznici tražili poduzimanje akcija kojima bi se ugrozila sigurnost američkih trupa, naš bi Kongres eksplodirao od bijesa. Dakle, ne možemo reći da je evropski odnos bio potpuno iracionalan, iako je njime blokirana politika kojom smo željeli pomaći stvari naprijed. U tom trenutku nije bilo načina da nagovorimo evropske vlade da podrže lift & strike. Negdje u augustu 1993. odletio sam tajno u Evropu i, nakon serije iscrpljujućih razgovora, uspio uvjeriti partnere da bi veća upotreba zračne sile mogla popraviti izglede za obranu zaštićenih područja i za odvraćanje srpskih napada, prije svega na civile u Sarajevu. Iako nismo uspjeli Evropljanima ‘prodati’ cijeli paket lift & strike, početkom 1994. odlučnijim smo mjerama primorali Srbe da povuku teško oružje iz okolice Sarajeva, a nešto kasnije i oko Goražda. Dijelom i kao posljedica toga, u većem dijelu te godine civilna su stradanja u Bosni ipak bila značajno manja."

Blokirana u praktično prvom pokušaju da presudno promijeni tok bosanskoga rata, administracija predsjednika Clintona ublažila je i ratobornu retoriku. Kad već nije mogao izvesti lift and strike, Washington je svoje opredjeljenje za očuvanje cjelovitosti Bosne i Hercegovine, pokušavao dodatno potvrditi diplomatskim putem. Tako se u opsjednutom Sarajevu pojavio prvi američki ambasador Victor Jackovich.

"Malo se zna, ali je istina, da prva američka ambasada u Bosni i Hercegovini nije bila otvorena u Sarajevu, nego 11. novembra 1993. godine u Beču. To je prvi put u povijesti američke diplomacije da smo otvorili jednu ambasadu na teritoriju treće zemlje. I to iz sigurnosnih razloga. Na taj način ja nisam imao normalnu ambasadu koja bi funkcionirala kao što je to uobičajeno. Imao sam skupinu ljudi oko sebe s kojom sam putovao po Bosni i Hercegovini. S lica mjesta smo slali u Washington razne izvještaje i procjene o tome što se dešava tamo i kako vidimo situaciju. Na temelju toga, administracija je počela formirati svoju prvu ozbiljnu politiku prema BiH. Pitate me, koje su bile moje prve instrukcije? Možda će vam zvučati malo predramatično, ali moj prvi cilj je bio da preživim. Jednostavno da preživim. Bilo je ratno stanje i mi smo bili izloženi tome kao i drugi ljudi. Ne u istoj mjeri, naravno, jer smo uvijek mogli pobjeći u Beč, dok obični ljudi tamo u Bosni to nisu mogli. Naravno, nikada ne mogu reći da sam bio izložen tim opasnostima na isti način kao i građani Sarajeva i drugih gradova, ali u to vrijeme mi nismo mogli znati što će biti ni s nama, ni s našom misijom," kaže ambasador Jackovich.

Administracija predsjednika Clintona nije uspjela formulirati djelotvornu bosansku politiku koja bi bila prihvatljiva saveznicima a isto tako nije bila spremna podržati napore tadašnjih međunarodnih pregovarača Cyrusea Vancea i Davida Owena. Britanski je lord vjerovao da će mirovni plan koji su predložili učiniti izlišnom svaku daljnju raspravu o potrebi vojne intervencije u Bosni:

Cyruse Vance"Preuzeo sam taj posao potpuno uvjeren da sve ključne zemlje, uključujući Sjedinjene Države i Veliku Britaniju, nisu vjerovale da je ovo bio problem čije se rješenje moglo postići vojnom akcijom. Ako smo željeli postići mir pregovorima, morali smo tri naroda u Bosni ponovo približiti i pokazati im kako da dijele vlast u zemlji koju je trebalo ponovo ujediniti. Naš je plan predviđao ne samo održanje cjelovitosti Bosne i Hercegovine nego i brisanje posljedica etničkog čišćenja. Plan je možda bio pomalo idealističan jer je nastojao umanjiti teritorijalni posjed pobjedničke srpske vojske za 20-ak posto", kaže Lord Owen.

David OwenBosna je trebala ostati jedna država s deset oblasti – kantona, koji bi zadržali ovlasti u administraciji i policiji. Plan je omogućavao bosanskim Srbima da zadrže lokalnu vlast u više dijelova zemlje koje su prethodno osvojili i etnički očistili u ratu, dok raspored kantona bio bi takav da je onemogućavao fizičko spajanje srpskih oblasti u jednu državu. Washington, međutim, nije vjerovao da je Vance-Owenov plan ključ za rješenje bosanske krize, kaže ambasador Victor Jackovich:

"Ja sam bio američki predstavnik na tim pregovorima. Zapravo, točnije, bio sam promatrač za američku vladu na tim pregovorima s Vanceom i Owenom. Glavni voditelji mirovnih napora u to vrijeme bili su Ujedinjeni narodi i Evropska zajednica. Amerika nije bila u to uključena, izuzev posredno, kroz Ujedinjene narode.

Victor JackovichBio sam zajedno s Vanceom i Owenom u Ženevi, ne kao njihov partner, nego kao promatrač za američku vladu. Točno je da nismo podržavali prvi Vance-Owen plan. Pomalo je čudno sada, nakon Daytona, obrazložiti te razloge. Naime, mi smo tada vjerovali da Vance-Owen faktički znači podjelu Bosne i Hercegovine po etničkom principu. To je glavni razlog! Mi smo vjerovali da etnička podjela neće omogućiti da Bosna i Hercegovina postane funkcionalna država. Malo kad gledamo nazad, vidimo da taj plan i nije bio tako loš, ali, u tim okolnostima, nismo mogli dobro predvidjeti što će se dogoditi poslije toga", kaže ambasador Jackovich.

Vance-Owenov plan je u Washingtonu od početka smatran gubitničkim, kaze Ivo Daalder, u to vrijeme voditelj Odjela za Evropu u vladinom Vijeću za nacionalnu sigurnost:

Ivo Daalder "Administracija predsjednika Clintona nije nikada podržala Vance-Owenov mirovni plan, i to iz dva razloga. Pojavio se krajem 1992. i početkom 1993. kada je nova administracija tek preuzela vlast i još uvijek bila u procesu tranzicije. U to su vrijeme Clitonovi ljudi smatrali da se Vance-Owenovim planom nagrađuje etničko čišćenje jer se dijelovi Bosne iz kojih su prethodno protjerani nesrbi, daju na upravu srpskoj većini. U to je vrijeme takav ishod bosanskoga rata za administraciju u Washingtonu bio potpuno neprihvatljiv. Ona se ni na koji način nije željela uključuti u međunarodne pregovore čiji bi ishod potvrdio rezultate etničkog čišćenja. Podjednako važan bio je i drugi faktor, a to je rašireno uvjerenje u administraciji da je Vance-Owenov plan jednostavno neprovodiv. Vjerovalo se da se takav plan ne može provesti ni sa znatno većim međunarodnim angažmanom nego li je njime to bilo predviđeno. Za administraciju u Washingtonu, obavezivanje na provedbu Vance-Owenovog mirovnog plana, zapravo je značilo obavezivanje na pothvat koji je unaprijed osuđen na propast. I zato, iako je govorila kako u načelu podržava plan, administracija ga nije nikad prihvatila niti je ohrabrivala bošnjačke čelnike da ga prihvate."

Dio razloga zbog kojih su propadali mirovni pregovori o Bosni, sve do Daytona, dobrim dijelom leži u jednostavnoj činjenici o kojoj se obično šuti, tvrdi James O’Brien, američki pregovarač i posebni izaslanik predsjednika Clintona za bivšu Jugoslaviju:

James O’Brien"Bio je tu još jedan problem o kojem se nije govorilo jer nikome nije išao u prilog. Naime, čini mi se da administracija dugo nije mogla procijeniti tko su zapravo strane s kojima se treba pregovarati o miru. Mislim da dobar dio razloga za propast mirovnih pregovora i planova poput Vance-Owenovog i kasnije Owen-Stoltembergovog leži u činjenici da se za istim stolom nalazilo previše zainteresiranih strana, kojih većina nije bila spremna provesti mirovni sporazum. Uobičajene priče o odnosu Amerike prema Vance-Owenovom planu u osnovi su krive. Nema sumnje da je bilo mnogo onih koji su tvrdili da Sjedinjene Države ne bi smjele prihvatiti te prijedloge jer oni jednostavno nisu bili pravedni, no s druge strane, mislim da nitko nije vjerovao da će se Srbi zbilja pridržavati tih ugovora i provesti ono što su potpisali. Znam iz vlastitih kontakata s najodgovornijim ljudima srpske strane, a možete to provjeriti i čitajući izvještaje iz tog vremena, da Srbi nikada nisu imali namjeru provoditi te sporazume. Administracija je u to vrijeme bila pritiješnjena. S jedne strane, nije bila voljna potpisati nešto u što i sama ne vjeruje, a s druge, nije mogla podržati sporazum kada je bilo sasvim izvjesno da će ga neka od strana potpisnica izigrati."

Nedugo po preuzimanju vlasti, hendikepirana nepopravljivim propustima prethodnog kabineta i suočena s otporom saveznika prema svakoj odlučnijoj akciji, administracija predsjednika Clintona suočila se sa spoznajom da su izborna obećanja o Bosni neostvariva. Izlaza nije bilo, kaže Ron Neitzke:

"Administracija predsjednika Clintona nije uspjela formulirati djelotvornu politiku prema Bosni sve do kasnog ljeta 1995. Ona je u januaru 1993. od prethodne administracije naslijedila taj, kako ga je nazvao Warren Christopher, ‘problem iz pakla’ i nedugo zatim bila suočena s dilemom da li će ili neće podržati Vance-Owenov mirovni plan koji je predlagao kantonizaciju Bosne. U tom slučaju, naprosto nije bilo dobrog izbora, jer odabir bilo koje ponuđene opcije bio je gotovo podjednako loš. No, s vremenom, problemi u Clintonovoj administraciji u vezi s donošenjem odluka o Bosni neće postati ništa lakši. Politika koja je stajala iza takvog ponašanja do ljeta 1995. odražavala je samo jednu stalnu karakteristiku – učiniti što je moguće manje, a istovremeno neprestano javno govoriti kako smo angažirani u potrazi za mirnim rješenjem i olakšanjem humanitarne situacije. A onda čitav splet okolnosti, kao političku nužnost, nameće Washingtonu da s margina bosanskoga problema uđe u njegovo središte i preuzme vodeću ulogu."